2021年09月23日  作者：冯丹萌 金书秦  来源：中国环境报

生态保护补偿制度是我国生态文明制度的重要组成部分，是实现碳达峰、碳中和目标的重要手段，是落实生态保护权责、推进生态文明建设的重要路径。中办、国办近日印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）指出，要加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富，生态振兴是乡村振兴的重要支撑。《意见》的颁布，为我国乡村生态振兴提供了重要制度保障。

精准聚焦，完善农业分类补偿制度

自2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制以来，我国生态补偿经历了从建立、试点到健全再到深入的发展过程。生态经济的溢出性导致保护者和利益者之间的利益调配成为经济与生态可持续发展的关键环节，推行退耕、休耕、停伐，使一些曾经“靠山吃山、靠水吃水”的农业行业和农民个体变成了“靠山养山、靠水养水”，发展不同程度受到限制。

在此背景下，《意见》提出要综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿。同时，在对森林、草原、湿地等领域生态补偿的基础上，增加了水生生物资源养护补偿，及时对接长江流域等重点水域十年禁渔的新要求。《意见》有助于进一步明确生态补偿的农业产业载体，细化生态补偿的对象。

综合布局，构建纵横配合的补偿体系

绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山。我国广袤乡村中生态功能的差异性决定了生态补偿的多维性。《意见》提出，各地方要实施纵横结合的综合补偿制度。

在纵向补偿方面，《意见》提出，结合中央财力状况逐步增加重点生态功

能区转移支付规模。近年来，我国不断加大对生态补偿的资金支持力度，“十三五”期间全国财政安排生态环保资金约4.4万亿元。但是经济下行压力加大，生态保护区域的基层市县财政收支矛盾突出，市县对中央和省的纵向转移支付需求较高。《意见》提出，今后突出纵向补偿重点，对生态脆弱脱贫地区、原深度贫困地区等地继续给予生态补偿支持。2021年中央财政重点生态功能区转移支付预算约882亿元，在加大力度的同时也重点向生态功能突出地区倾斜。同时，为了提高地方生态环保工作成效，《意见》将生态保护红线作为转移支付分配标准，将补偿资金与破坏生态环境相关产业相挂钩，有效调动地方政府尤其是中西部生态环境较为脆弱、农业发展相对滞后、农民收入普遍偏低地区的地方政府保护生态环境的驱动力和行动力。

在横向补偿方面，《意见》提出，巩固跨省流域横向生态保护补偿机制试点成果。鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设，开展跨区域联防联治。近年来，我国在国家、区域、流域等尺度上的生态补偿实践取得较大进展，多地积极探索出跨行政区域的生态保护补偿，如云南省与四川省、贵州省共同签署的《赤水河流域横向生态保护补偿协议》等，通过省、市、县多层次流域生态补偿机制的构建，形成了横向跨区域生态补偿模式。考虑到城乡之间、流域之间的生态功能流动具有方向性，生态补偿区域联动机制的深化将有效支撑补偿资金流动与生态功能流动的对应，从而强化城市、下游生态受益方与乡村、上游生态保护者的联系。

市场联动，拓展多元化补偿渠道

发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿，是深化生态保护补偿制度改革的重点。目前我国生态补偿资金90%以上来自各级政府财政资金，尤其主要来自中央政府财政资金。随着生态补偿范围和领域不断扩大，这一态势将给政府财政带来一定压力，同时也不利于调动社会各界参与生态保护和生态文明建设的积极性。《意见》提出，发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿。生态保护具有很强的正外部性，要按照“谁保护、谁受益”“谁受益、谁付费”的原则，通过发展绿色金融工具，运用市场机制引导社会资本投入，拓展农村市场化融资渠道，使乡村生态与农业产业相结合、区域绿起来与农民富起来相结合、乡镇企业发展与生态治理相结合，促使生态保护成为投资和收益相对称的经济行为，激发全社会参与生态保护的积极性和主动性。

农业农村部门要以绿色发展为导向，立足实际建立和完善生态保护补偿制度。一是精准聚焦补偿行业和补偿对象，不断完善农业生态治理补贴制度，围绕水生生物资源养护、耕地保护等方面完善补偿制度，加大对农民在耕地地力保护、耕地轮作休耕、高标准农田建设等方面的补贴力度，增强农民绿色生产动力。二是加大跨省市县流域横向生态保护补偿力度，按照受益者付费的原则，加大农业面源污染防治、草原休牧禁牧的补贴力度，有效激励大河上游农牧民保护乡村生态环境。三是强化市场联动机制，推动生态补偿与农业农村绿色发展有机结合，立足各地特色优势产业，促进农业绿色产品生产，加大生态循环农业科技投入，以推进现代农业产业体系建设为核心，加快传统农业发展模式向生态循环农业发展模式转变。

　　作者单位：农业农村部农村经济研究中心